一、问题的提出

党的二十大报告提出，新时代新征程下党的中心任务是以中国式现代化推进中华民族的伟大复兴，既有各国现代化的基本特征，又有基于自己国情的中国特色。一条成功的现代化之路必然是符合历史发展规律、切合基本国情的，中国式现代化同时蕴含了“中国”元素与“现代”元素。检察机关提起公益诉讼是全世界范围内真正意义上的首创，既是中国特色司法制度本土化的重要表现，又是新时代赋予检察监督职能的新内涵。中国式现代化蕴含着丰富的事理内涵，对行政公益诉讼提供了理念引领。在检察机关提起行政公益诉讼的司法实践中，要深刻把握中国式现代化的科学概念与丰富内涵，全面贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想，走中国特色社会主义的正确道路。在此过程中，检察机关、行政机关与审判机关具有共同的本质要求与根本保证——坚持党的领导，具有共同的核心立场与实践逻辑——以人民为中心，具有共同的终极目的与价值意义——维护社会公共利益。这既是以法治方式推进中国式现代化的制度表达，又是实现人与自然和谐共生的中国式现代化的内在要求。在行政公益诉讼体系中，行政机关的履职标准问题可谓核心议题之一，引发了理论与实践的一系列问题。问题的根源在于，行政诉讼法第25条第4款中有关被诉行政机关“违法行使职权”的规范化判断标准是模糊的、封闭的。在实践中，行政公益诉讼有关被诉行政机关“违法行使职权”的具体实践可谓纷繁杂乱。无论是法院有关“违法行使职权”的判决种类，还是被诉行政机关的抗辩或上诉事由，均呈现出混乱无序之态势。基于此，需要从行政公益诉讼履职标准判定面临的困境出发，对现有理论学说进行梳理，从宏观和微观两个层面提出行政公益诉讼履职标准体系的完善路径。

二、行政公益诉讼履职标准判定之困境解读

行政公益诉讼履职标准判定面临的困境主要可归类为两个方面，一方面，关于“违法行使职权”的法律规范不明，主要表现为上位法的模糊与下位法的冲突；另一方面，行政机关不依法履职的构成要件存在异化之嫌，“行为要件”与“结果要件”所构成的闭合体系导致实践中呈现唯结果论的失衡局面。

我国行政诉讼法第25条第4款赋予检察机关提起行政公益诉讼的主体资格。遗憾的是，行政诉讼法第25条第4款及其司法解释并未对“违法行使职权”的法律内涵、构成要件、判断标准等作出具体规定，亦未对其进行类型划分，仅在《关于第十二届全国人民代表大会第五次会议主席团交付审议的代表提出的议案审议结果的报告》中指出行政诉讼法第25条第4款的“‘违法行使职权’包括相关有法不依、执法不严、违法不究等违法情形”。从其他法律、司法解释、行政法规来看，治安管理处罚法第117条、劳动合同法第95条、海警法第77条、《人民检察院公益诉讼办案规则》第67条、《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第21条第1款、《人民检察院检察建议工作规定》第10条、《关于办理海洋自然资源与生态环境公益诉讼案件若干问题的规定》第5条、《劳动保障监察条例》第31条第2款、《监察法实施条例》第280条和281条等均规定了“违法行使职权”，与行政诉讼法第25条第4款一样并未作出具体阐释。2018年，最高检发布了《检察机关行政公益诉讼案件办案指南（试行）》，在对检察机关办理行政公益诉讼案件的一般程序性规定中，明确了检察机关在诉前程序的调查内容——行政机关“不依法履职”的事实，即“违法行使职权或者不作为的过程、方式和状态”，具体包括“行政机关违法行使职权的具体环节和方式；违法行使职权的原因、手段、后果及持续性；行政许可和审批的合法性及合规性；查处违法行为的手段和程序是否依法依规；作出的行政处罚决定或者采取的行政强制措施在事实认定、法律适用和处理结果上是否依法依规等”，并对检察机关在生态环境、资源保护、食品药品安全与国有财产保护等领域的“违法行使职权”相关工作事项作出了概括性规定，但并未进行类型化区分。地方层面亦有少数对“违法行使职权”具体内容的规定，如《宜宾市蜀南竹海风景名胜区综合行政执法暂行办法》第4条和《菏泽市城市管理相对集中行政处罚权试行办法》第6条明确将无权作出行政处罚归为“违法行使职权”；《青岛市行政执法和行政执法监督规定》第48条将“违法行使职权”对应为“行政执法中的滥用职权、徇私枉法”等行为；《淮南市卫生行政执法人员管理办法》第16条将“严重违法行使职权”与“滥用职权”置于并列地位等。

从行政诉讼法第25条第4款语义来看，不依法履职包括两个构成要件，即“行为+结果要件”，“行为要件”表征为生态环境和资源保护等领域负有监督管理职责的行政机关“违法行使职权”或“不作为”，“结果要件”是“致使国家利益或者社会公共利益受到侵害”，缺失具体明确的法律规范，使得行政执法、检察监督及法院释法均欠缺规范指引。从法教义学的角度看，两要件是平行关系，单有“违法行使职权或不作为”或“致使国家利益或社会公共利益受到侵害的”均无法引发行政公益诉讼的诉前程序；但从条文设置的前后顺序以及转接词“致使”来看，“行为要件”与“结果要件”遵从因果逻辑，在立法者心中因和果是同等价值位次，不存在舍此取彼的取向，因而是扁平化的、单一化的。法院出于节省司法成本、加快诉讼流程的考量，往往将“结果要件”视为主导性甚至唯一的判定标准，从而忽视了“行为要件”及可能遭遇的“不可抗力”等外在“客观因素”，将原本模糊的履职标准体系更加闭合化。这种现象主要是现行立法模式未能提供一个位阶分明、逻辑有序的履职标准判定体系造成的。而这种“行为要件+结果要件”扁平化、单一化、闭合化的判断标准模式，与检察机关胜诉率畸高、法院裁判标准单一（唯结果论）、行政诉讼天平失衡等特点显然不无关联，进而随之引发行政执法的无所适从、继续“失范”以及行政权与司法权关系的失衡错位等连锁效应。由此可见，我国并无关于行政公益诉讼中“违法行使职权”构成要件内涵与适用的明确规定，总体上尚处于从自发向自觉的过渡阶段，关于“违法行使职权”的法律解释和具体规范尚存在较大发展空间。明确行政公益诉讼履职标准，是检察公益诉讼司法体系日益追求系统化、精细化、规范化、效率化的实践需求。

三、行政公益诉讼履职标准学说之理论考察

关于“违法行使职权”与“不作为”的衔接逻辑、“违法行使职权”的判断标准问题，实质上是行政公益诉讼履职标准体系的宏观与微观两个方面。“违法行使职权”是“行为要件”的核心争点，主要的学术观点亦围绕“行为要件”与“结果要件”的逻辑关系展开，共同指向如何构建科学合理的行政公益诉讼履职标准体系。目前，学界对重新建构履职标准这一根本性、基础性问题已有认知，对行政机关履职标准主要有行为标准说、结果标准说、综合标准说和其他学说等，至于各学说的整体利弊评判已有充分研究，此处不再赘述，而重在分析各学说中对行政公益诉讼被诉行政机关履职标准的具体构建思路。

李瑰华基于维护行政客观法秩序和公益保护目的，认为类型化视野下的行为标准是依法履职的基本要义和未来路径，金涛则从司法实践与法律依据的角度出发，认为采取行政标准是符合国情、有法可依的，效果标准的审查主体、审查目标是不明确的，秦鹏认为，环境行政公益诉讼中行政机关是否依法履职的依据主要在于行政机关对检察建议是否存在不作为的情况，或对检察建议的落实是否存在“言行不一”的情况，以上观点未充分考虑到环境行政公益诉讼的立法目的，更多的是从行政权的法律定位、专业性层面出发，未从履职标准的体系化、规范化层面进行全面判断；

部分学者在研究行为标准与结果标准关系的基础上，提出了行为标准的具体内涵与适用路径。刘超意识到结果标准应置于行为标准之前，他认为结果标准的约束力更高，两者是有层次之分的，行为标准与结果标准是表里关系，并列关系，但在环境行政公益诉讼中判断行政机关是否依法履职应秉持行为标准而非结果标准，不应对行政机关过于苛责，但遗憾的是未指明标准体系的构建路径，亦未明确客观因素在两大标准之间的定位与衔接；周伟基于条文的设立目的，认为行政机关不依法履职指的是未按规定全面、充分履行职责，而非损害了国家或社会公益，并从不依法履职的监管性、法定性、行为性和程序性方面建立了行政行为标准体系，其将保护公共利益目的与行政行为过程相割裂是片面的、封闭的，忽略了显性的、主导的结果标准不利于环境公益得到及时救济；张旭勇从行政诉讼原理角度认为行为标准与结果标准在内涵上是递进关系，在外延上是排斥关系，基于行政行为的过程性与客观因素等考量，应选择行为标准，因为行为标准实质上已包含了国家利益或社会公益受到侵害的前提。这种观点与结果标准说产生了分歧，原因在于对行为标准与结果标准内涵的学术见解存在差异；徐全兵认为检察权或审判权应尊重行政权的专业判断，当行政机关积极履职且修复方案具有可行性时，即使环境公益未得到修复，检察机关也应暂不起诉，刘卫先观点与之基本相似，只要行政机关能证明自己非主观故意怠于履职，不论环境公益状态如何，均不应被认定为不依法履职。依据单一的行为标准而不考虑结果标准，似乎突破了行政诉讼法第25条规定的结果前提要件，未放在履职标准体系下进行系统性考量，权力之间的互动关系并未明确，这也是所有行为标准说的共性问题。

与结果标准在实务中处于绝对主流的境况完全相反，持结果标准说的仅是其中分支，并未形成统领性学说。部分基于实务观点出发，如沈开举认为判断行政公益诉讼中行政机关是否履责的标准在于，行政机关通过履职是否有效防止了损害的发生或者是否使国家利益、社会公益免于处在受损的潜在状态，并将判定结果作为诉前程序与诉讼程序的衔接点；魏琼认为行政公益诉讼中对行政机关履行职责的认定应遵循公益保护目标是否达成的实质合法性标准，并对主观不作为和客观不能进行了区分，以环境公益是否得到修复作为行政机关履职原则、履职时间、履职方式等行为的决定性因素，同时也是检察机关起诉抑或撤诉的重要评判标准，在实践中易于操作但履职标准的专业性、科学性存疑；黄辉基于以结果标准为导向的裁判文书研究，认为审判机关应充分发挥司法能动，以严苛的环境修复为标准审查行政机关是否依法履职，基本与实务观点保持了一致，其学理性尚待严格论证。总之，这种观点符合我国的司法语境，基于功能主义之下的结果标准将法律程序的目的放在首要位置，利于短期内促成各主体对环境公益保护的共识；但以结果为导向会使履职标准体系趋向于单一化、扁平化，忽略不可归责于行政机关的客观因素会使行政积极性流失，从而不利于环境治理体系与治理能力现代化。

个别观点从司法审查角度出发，如刘艺认为客观诉讼原理下检察权对行政权的审查在实践中已由形式合法性领域突破至实质合法性领域，认为行政公益诉讼中行政机关是否依法履职的苛责范围大于传统行政法学说的认定范围，法院在审查时应坚持实质合法性即环境公益是否处于受损状态，并对“不作为”和“违法行使职权”进行了类型化区分，但不足之处在于未对形式审查与实质审查之间进行逻辑证成，检察权与行政权良性互动的路径是模糊的；更注重结果主义亦可能忽略行政机关在履职过程中遇到的不可抗力因素。

还有个别观点的标准设想与现实存在出入，即实践发展偏离了理论航向的指引，如刘加良认为结果标准与综合标准并无二致，适用结果标准将促进司法机关对行政机关履职范围、履职行为、客观因素等要件的回溯性、全程性审查，这种理论设想是结果标准已吸收了行为标准、客观因素的合理内核基础上的，但如前所述，从司法实践来看，司法机关并未充分考虑行政行为的履职情况与客观因素等，而是倾向于一元化的狭义结果标准。

崔瑜认为应从定性和定量角度判定行政公益诉讼中行政机关是否依法履职，兼顾行为效果与结果效果两方面，对应行政机关勤勉执法和司法审查强度，但未将外界客观因素纳入判定体系，履职标准的制度路径亦未建立；魏新兴更进一步，将自然条件限制、法定程序期限、自身行政力量不足等辅助性因素纳入履职标准评价中，灵活判断行政机关是否真正“不依法履职”，王万华观点与之类似，从行政机关是否依法全面履职的前提、主观、客观要件和公益是否受损等方面提出履职标准，王吉儒亦提出了“复合证明”的综合性判断标准，许翠霞认为在评判环境行政公益诉讼中行政机关是否依法履职时，要从违法行为是否已停止、行政机关是否已穷尽了合法手段、客观因素、法定阻却事由等方面综合考虑，王燕还进一步提出了细化量化评价指标和引入第三方专业机制，以保障全流程标体系的运行。这些观点虽将履职标准涉及的元素悉数罗列，但遗憾的是未在各元素之间形成有机整合，未在行政标准、结果标准与辅助性因素之间形成立体的、有机的逻辑体系，各组成要件之间的关系、定位也是不明确的。

部分学者在综合标准说基础上发展出了履职标准体系理论。冯庆俊结合司法实践，提出应根据行政相对人是否停止违法行为、行政机关是否穷尽了合法手段以及行政机关是否有不履职的正当阻却事由三个递进标准判定行政公益诉讼中行政机关是否依法履职，但其从个案中提炼的三个标准普适性存疑，且标准之间的逻辑合理性、严密性尚待论证，如标准二和标准三是否存在颠倒之嫌，先判断外部是否有正当性事由再判断自身是否尽力履职可能会更节省制度成本；卢彦汝在对单轨审查标准批判的基础上，从政治维度、社会维度和法律维度提出了“结果要件+责任要件”的两阶层标准体系，责任要件更偏向于考虑了客观因素的行为标准，在这个意义上是侧重于行为标准的，但略有欠缺的是并未在责任内部厘清外部客观因素与内部权力因素之间的区别，换言之，行为标准的判断层面是各种因素糅合的；张雪樵从行为、结果和职权三个递进层次提出了检察机关撤诉的三要件说，但未明确客观因素的体系地位；陈德敏将行政公益诉讼中行政机关是否依法履职的标准分为“有无职责”“有无履行可能”和“是否业已履行”三个阶段，与陈德敏类似，王清军主要从环境行政公益诉讼中行政机关不作为违法的判断标准出发，从是否有作为义务、作为可能性和是否全面履行三个阶段的具体方面提炼出了普遍性的裁判规则，但最后一个阶段存在行为标准与结果标准并行审查的情况。传统三要素说体现了行为要件与结果要件的交叉判断逻辑，但要件之间未形成有机结构，行政不作为与违法行使职权的判断交织在一起；尚存在制度空转之嫌，若环境公益已恢复即满足了第三个标准，似乎前两个标准的判断亦失去了意义；李明超在对817份法院行政公益诉讼裁判类型进行梳理总结的基础上，提出了界定行政机关履职范围、对履职行为的行为和结果的双重标准审查和是否有免责事由存在的“三层次裁判结构”，在将外界因素纳入考量的基础上构建了系统性履职标准体系，但第二层次与第三层次有重复判断之嫌，判定边界的不确定会造成实践指引上的困惑。

除上述三种履职标准主流学说外，其他部分学者在对上述标准进行批判的基础上提出了新的标准体系。卢超并未局限于行政标准与结果标准的重构，而是从环境行政公益诉讼制度原理出发，基于中国特色的国家政策与组织样态，提出地方政府主导的运动式履行以赋予法律监督新内涵，但并未提出具体履职标准体系；刘学涛在结果标准为主、行为标准为辅的基础上提出了兜底适用的附加性标准，但三个标准之间未形成规范化、结构性化的标准体系；胡婧认为以行为标准或结果标准为主的单轨审查标准以及双重标准违反权力之间的定位关系，应在诉前程序和诉讼程序两个阶段分别确立行为审查标准和以实质合法性为主的综合性标准，尽管考虑到了规范与实践之间的裂隙，但阶段标准的衔接是否存在竞合是存疑的，如诉讼阶段综合性标准中对行为要件的审查子项与诉前阶段的行为标准存在二次判断之嫌，可能会造成司法判断的不明与司法资源的浪费；代杰通过借鉴刑法三阶层犯罪论体系，在程序性层面和实质性层面搭建起了层层深入的行政机关履职标准体系，是在汲取其他部门法学营养的基础上对现有平面化履职标准体系的一次前沿性创新，具有理论价值意义与实践指引功能，但遗憾的是并未在学界内产生“回音”，理论与实践认可度仍需检验。

亦有个别学者探索行为标准与结果标准之外的可能性路径，王春业认为行政公益诉讼中行政不作为应有三个法定构成要件，而并未采取行政标准抑或结果标准，认为要根据案件情况具体问题具体分析，这蕴含着马克思辩证唯物主义矛盾原理方法论的哲学智慧，但缺乏具体适用的严密履职标准体系，会产生检察权能动扩张以至于“入侵”行政权的隐忧，不利于行政公益诉讼诉前程序中权力之间的良性互动。

四、行政公益诉讼履职标准体系之完善路径

行政公益诉讼履职标准体系的完善路径可分为两个层面。在宏观层面，从制度内外两个维度规范化履职标准体系，既要处理好制度内部检察权、行政权与审判权的关系，又要将外界“客观因素”纳入，打破原有履职标准体系的扁平化与单一化。在微观层面，从法律规范和行政行为两个方面推进履职标准体系的司法认定类型化，法律规范方面可类型化为滥用职权、超越职权、缺乏事实或法律依据、违反法定程序、适用法律错误、明显不当等；行政行为方面可类型化为抽象行政行为与具体行政行为，其中后者可细分为行政许可、行政处罚、行政审批、行政确认等。

如前所述，目前研究整体呈现片面化、碎片化、领域化的特点，尚处在初步的理论自觉阶段，还无法对行政公益诉讼履职标准体系的建立产生立竿见影的指引效果。所有学说涉及的共性问题无外乎：第一，如何在一个履职标准体系中确定行为标准与结果标准的关系定位以及构建路径，这实际上是制度内部的权力关系问题，即行政权与司法权应如何良性互动的问题；第二，如何类型化客观因素等阻却事由，以及阻却事由与行为标准、结果标准如何进行衔接与嵌入，这是一个事理性外部要件内化为法理性规范要件的问题。那么，可否打破这一模式，重新建构规范的、科学的、立体的行政公益诉讼履职标准体系呢？本文从制度内外两个维度分别对履职标准体系的结构性与适应性进行探讨，希冀为行政公益诉讼履职标准体系的路径构建提供参考。

第一，优化重构原先不合理的履职标准体系。行政公益诉讼中的参与主体是检察机关、行政机关与人民法院，本质是检察机关督促行政机关依法履职，及时救济社会公益。诉讼的根源在于“解决问题”而非“转移问题”，行政公益诉讼制度的落实需要各机关之间的良性协作，这就涉及行政公益诉讼中行政权与司法权的关系，进一步而言，是法院如何对待司法能动与司法谦抑之间的关系。检察机关应在诉前程序与诉讼程序中始终保持高度的政治自觉与检察担当，与行政机关、审判机关形成良性互动关系。行政公益诉讼系统的司法审查机制一方面在于对行政权的制约监督，另一方面也须在尊重行政权的前提下运行，因为，系统思维不仅仅是整体思维，而是一种具有理性的批判性规范体系思维。从检察机关的角度看，若公益在审理期间得到了修复，检察机关可以选择撤诉处理如（2017）京0105行初332号裁定、（2017）京0108行初442号裁定等，而且在2020年撤诉案件已占到了65.57%。法院大多是做出准许撤诉的裁定，但如何判断和审查是否具有诉讼请求已全部实现的撤诉基础，对于法院而言，同样涉及有关行政权与司法权的配置的考量。

第二，打破原先履职标准评价系统的片面性扁平化，充分考虑外界“客观因素”、主体是否适格、检察机关自身证据是否充分等因素。原因在于，检察机关根据行政诉讼法第25条第4款发出诉前检察建议无果后起诉，审判机关作为判断行政机关是否依法全面履职的核心环节，如果仅将公益是否仍处于受损害状态的“结果要件”作为唯一的评判标准，而忽略了行政机关的“行为要件”及外在的“客观因素”，那么，这种唯结果主义或要件的裁判路径，无疑加剧了既有履职标准的扁平化、单一化、闭合化系统设置，势必出现判决不一、原告胜诉率畸高等情况；而伴随着“路径依赖”效应，全国各地判决标准将愈发难以统一，导致此类判决逐步陷入无理无序的泥潭，从而使整个行政公益诉讼系统朝着不利的趋势发展。统一“违法行使职权”的认定标准与常见类型，先行发挥指导性案例、典型案例的类型化指导作用，为行政公益诉讼中“违法行使职权”类型化统一立法的逐步完善提供持续的司法土壤供养，积极、稳妥地推动法治体系与制度完善，从而使中国特色检察公益诉讼的制度优势转化为国家治理效能和社会治理效能，为国家治理体系和治理能力现代化贡献力量。

从法律规范维度看检察行政公益诉讼“违法行使职权”案件类型化，检察机关可针对被诉行政机关存在滥用职权、超越职权、缺乏事实或法律依据、违反法定程序、适用法律错误和明显不当等“违法行使职权行为”起诉。

就滥用职权而言，实践中主要表现为未采取法定方式执法、故意放纵违法行为、违反上位法、背离法定目的谋私利、未依法正确执法等，如在湖北省宜昌市长江岸线林地保护行政公益诉讼案中，高新区综合执法局未对违法行为人作出限期恢复原状的行政决定，而是利用国家财政植树复绿；在江苏省泰州市高港区人民检察院诉高港区水利局行政公益诉讼案中，水利行政执法机关工作人员存在“放任违法行为、帮助逃避监管的现象”；在辽宁省丹东市振兴区人民检察院诉丹东市国土资源局不依法追缴国有土地出让金行政公益诉讼案中，法院指出“地方政府通过补充协议、会议纪要等方式允许土地出让金暂缓缴纳的期限不可突破国土资源主管部门有关规定”；在金寨县检察院诉商务和粮食局、金寨县财政局行政公益诉讼案中，存在“滥用职权”将不符合验收条件的乡村农家店全部初审合格并层报安徽省商务厅、财政厅从而骗取财政资金的情况；在陕西省凤翔县人民检察院诉宝鸡市环保局凤翔分局行政公益诉讼案中，宝鸡市环境保护局凤翔分局亦存在“滥用职权”的情况，对于排污行为并未依照更严的地方标准进行高限处罚。

就超越职权而言，实践中主要表现为未取得法律法规授权或依法委托授权而行使职权、超出业务范围、超越地域范围等，如在福建督促收取防空地下室易地建设费公益诉讼系列案中存在“相关行政部门越权审批”的问题；在贵州某地某玉旅游工艺品有限公司与江口县人民检察院等管理法定职责行政公益诉讼上诉案中，梵净山管理局以经济发展为“幌子”，与江口县政府“越权同意设置采矿权”；在某地侗族自治县国土资源局与某地侗族自治县人民检察院公司履行土地管理行政职责上诉案中，上诉人主动承认超越地域行使职权，查处了铜仁市国土资源局职权范围内的案件。

就缺乏事实或法律依据而言，实践中主要表现为行政处罚所依据的事实不清、未严格依法执法等，如在湖北省松滋市人民检察院督促保护零售药品安全行政公益诉讼案中，行政处罚存在“对违法事实认定不全面的错误”；在海南省文昌市人民检察院诉文昌市海洋与渔业局不依法查处“绝户网”行政公益诉讼案中，渔业行政主管部门开展清理行动中的“变通式执法无法律依据”。

就违反法定程序而言，实践中主要表现为未遵守行政处罚程序要件、未办理环评手续、未办理行政审批手续等，如在某市人民检察院诉某市水利局未依法履行长江采砂监督管理法定职责公益诉讼案中，某市水利农机局“未遵循立案、调查、告知、听证、作出行政处罚决定等行政处罚法定程序”；如在贵州省江口县人民检察院诉铜仁市国土资源局、贵州梵净山国家级自然保护区管理局行政公益诉讼案中，被诉行政机关在“未办理环境影响评价的情况下”作出行政许可；在安徽省芜湖县人民检察院诉南陵县城市管理局行政公益诉讼案中，城市管局在“未经规划立项、土地审批、环境影响评价等审批程序”的情况下，将没有任何污染防治措施的涉案场地设置为建筑垃圾堆放点；在湖北省天门市人民检察院诉拖市镇政府不依法履行职责行政公益诉讼案中，市镇政府未进行环评而违法建设、运行生活垃圾填埋场；在某地人民检察院诉某地国土资源局等土地行政纠纷案中，国土局在“在未报批农用地转用和征收，也未办理临时用地审批的情况下改变土地用途”。

就适用法律错误而言，实践中主要表现为对条文的法律认知错误进而导致了行政行为错误，如在某地人民检察院诉某地水利局水利行政监督纠纷案中，被告对“水法第65条第1款的授权规定和行政强制法第13条行政强制执行由法律设定的规定”进行了偏差解读和错误适用，被告将“水行政主管部门对建设妨碍行洪的建筑物、构筑物都可强行拆除”的法定职权限定在申请人民法院强制执行后，从而使行政强制执行行为丧失了合法性。

就明显不当而言，实践中主要表现为行政处罚数额不合法定界限、行政裁量超出必要限度等，如在镇江市水利部门违法履行长江采砂监管职责行政公益诉讼案中，水利部门存在“处罚数额低于法律规定、遗漏行政处罚事项”等问题；在浙江省桐庐县人民检察院督促保护残疾人个人信息权益行政公益诉讼案中被诉行政机关明显“超出履行法定职责所必需的范围和限度”；在某市人民检察院诉某市水利局未依法履行长江采砂监督管理法定职责公益诉讼案中，“下属执法部门仅根据所谓的违法行为人能接受处罚的能力随意作出罚款行为，任意降低罚款标准，属于重大且明显违法的行为”。

从行政行为维度看检察行政公益诉讼“违法行使职权”案件类型化，检察机关可针对被诉行政机关有关抽象行政行为、具体行政行为（包含行政许可、行政处罚、行政审批、行政确认等）存在的违规、不当等“违法行使职权行为”起诉。

就抽象行政行为而言，实践中主要表现为无法律授权设定行政许可、违法上位法规定范围设定行政许可等，如在湖南省常德市金泽置业有限公司等欠缴土地出让金公益诉讼案中，市住建局“违反行政许可法的规定在规范性文件中另行设定了行政许可，且该规范性文件无发文对象、无发文日期、未向社会公布，未向政府法制部门备案”；在海南省三亚市人民检察院督促保护地下水资源行政公益诉讼案中，法院审查认为“《三亚市水资源管理办法》缩小了《取水许可和水资源费征收管理条例》设定的取水许可事项范围”，并推动废止了该规范性文件。

就行政许可而言，实践中主要表现为行政许可遗漏事项、对不符合许可条件的作出行政许可、未经环评程序作出行政许可等，如在岚县水利局不履行拆除排水口法定职责行政公益诉讼案中，环境厅发放的《排放污染物许可证》没有废水污染物排放指标；在湖北省孝感市违规建设工程规划许可危害高铁运行安全行政公益诉讼案中，行政机关对违规的建设工程规划进行许可；在湖南省长沙县城乡规划建设局等不依法履职案中，城乡规划建设局明知项目未经环评却仍然发放了建设工程规划许可证和建筑工程施工许可证；在吉林省白山市人民检察院诉白山市江源区卫生和计划生育局、白山市江源区中医院环境公益诉讼案亦是如此，未经环评即颁发了许可证。

就行政处罚而言，实践中主要表现为行政处罚手段错误、未履行法定程序、处罚内容违法等，如在海南省文昌市人民检察院诉文昌市海洋与渔业局不依法履职案中，行政机关“未严格依照渔业法规定的行政处罚手段进行处置”；在某市人民检察院诉某市水利局未依法履行长江采砂监督管理法定职责公益诉讼案中，“未作出书面行政处罚决定，行政机关负责人集体讨论决定的机制失效，且任意降低罚款标准，违反罚执分离原则，未保留相关案卷材料”，因此该行政处罚属于“自始无效、当然无效、绝对无效的行政行为”。

就行政审批而言，实践中主要表现为对不符合条件的作出行政审批、审批程序不符合法律规定等，如在四川省荣县人民检察院诉国土资源局不依法全面履职案中，荣县国土资源局“先后两次违规同意鸿康公司编制的不符合要求继续压占土地的复垦方案”；在某地人民检察院诉某地林业局不履行法定职责纠纷案中，被告“未按规定审批”；在广东省清远市清新区人民检察院诉清新区浸潭镇人民政府公益诉讼案中，清新区浸潭镇人民政府在没有规划审批、环评手续的前提下建设使用垃圾填埋场等。

就行政确认而言，实践中主要表现为对程序违法的办理登记、行政确认内容错误、行政确认作出程序违法等，如在成都市双流区市场监管局违法履职案中，双流区市场监管局违规在未提交登记资料及未取得任何审批的情况下办理了工商注册登记；在浙江省宁波市镇海区朱枫烈士纪念设施保护行政公益诉讼案中，宁波市镇海区国土局国土部门未认真审核，错误办理了该地块的国有土地使用权证；其他非行政公益诉讼案件中，亦出现未履行公告程序、签名非本人等程序违法，如刘某青、谢某梅与安徽省某县自然资源和规划局、第三人任某土地行政确认检察监督案中，行政机关在登记过程中未履行公告程序，界址调查表、地籍调查表中部分签名非本人所签。

综上所述，无论从法律规范维度抑或行政行为维度，行政公益诉讼中的“违法行使职权”贯穿行政行为的作出到执行全过程，涉及抽象行政行为及具体行政行为等方面，映射至司法实践中显现出多样面貌，但并非无迹可寻，而是可划类区分、凝练标准的。

结语

完善行政公益诉讼履职标准体系，是新时代行政公益诉讼学理研究与法治实践的重要课题。重构行政公益诉讼履职标准体系，关键在于从结构性与适应性内外两方面规范化履职标准体系，为行政公益诉讼制度的正常运转提供规范基础；推动履职标准体系的司法认定类型化，一定程度上起到补充立法“缝隙”之效，为行政公益诉讼制度的正常运转提供实践指引。本文囿于篇幅，未展开行政公益诉讼履职标准体系的规范构建，抛砖引玉，以求教于方家，共同使中国特色检察公益诉讼制度不断发展与完善，在国家治理体系和治理能力现代化进程中落实检察责任。