第二节 检察建议
第七十五条 经调查，人民检察院认为行政机关不依法履行职责，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当报检察长决定向行政机关提出检察建议，并于《检察建议书》送达之日起五日内向上一级人民检察院备案。
《检察建议书》应当包括以下内容：
（一）行政机关的名称；
（二）案件来源；
（三）国家利益或者社会公共利益受到侵害的事实；
（四）认定行政机关不依法履行职责的事实和理由；
（五）提出检察建议的法律依据；
（六）建议的具体内容；
（七）行政机关整改期限；
（八）其他需要说明的事项。
《检察建议书》的建议内容应当与可能提起的行政公益诉讼请求相衔接。
【条文主旨】
本条是关于行政公益诉讼《检察建议书》的发出条件及内容的规定。
【条文释义】
检察建议是检察机关对行政机关的主要监督方式之一。习近平总书记在党的十八届四中全会报告的起草说明中指出：“检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为，应该督促其纠正。作出这项规定，目的就是要使检察机关对在执法办案中发现的行政机关及其工作人员的违法行为及时提出建议并督促其纠正。这项改革可以从建立督促起诉制度、完善检察建议工作机制等人手。”无论是纠正行政机关的行政违法行为，还是督促行政机关依法履职或提起诉讼，都需要制发《检察建议书》，因此，《检察建议书》是检察机关办理行政公益诉讼案件过程中需要制作的重要的法律文书。
本条第1款规定了《检察建议书》的发出条件和审批、备案程序。发出《检察建议书》的条件有二：一是检察机关经过调查，根据调查的事实认定国家利益或者社会公共利益受到了实然的侵害或者存在受到侵害的危险；二是检察机关认为行政机关对受到侵害的国家利益或者社会公共利益负有法定的监督管理职责，但是该行政机关没有依法履行职责，包括应当依法行使职权但却不作为，或者违法行使职权的乱作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害。因为《检察建议书》在行政公益诉讼中的重要性，本款规定了检察机关对《检察建议书》的决定和备案机制，一是提出《检察建议书》的决定权由检察长行使，向被监督的行政机关发出《检察建议书》应当报经本院检察长决定；二是报送上级院的备案机制，提出《检察建议书》的检察机关应当在《检察建议书》送达之日起5日内向上一级人民检察院备案。需要注意的是，这里规定的5日，与《人民检察院检察建议工作规定》第21条“发出的检察建议书，应当于五日内报上一级人民检察院对口业务部门和负责法律政策研究的部门备案”的规定是一致的，但是对备案期间的起算时间进一步作出明确，是自送达之日开始，增强了可操作性。上级检察机关收到下级院提请备案的《检察建议书》后，如发现下级院的《检察建议书》事实不清、适用法律不当等情形，应当及时要求下级院纠正。
本条第2款规定了《检察建议书》应当包含的内容：一是行政机关的名称，即行政公益诉讼案件监督对象；二是案件来源，应根据本《办案规则》第24条的规定予以具体说明；三是国家利益或者社会公共利益受到侵害的事实；四是认定行政机关不依法履行职责的事实和理由；五是提出检察建议的法律依据，主要为规制行政公益诉讼各具体领域的环境保护法、食品安全法、未成年人保护法、安全生产法等法律法规及行政诉讼法、《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》和本《办案规则》作为依据；六是建议的具体内容，应当注意，行政公益诉讼的检察建议与检察机关在办理其他案件中发出的社会治理类检察建议不同，不宜概括、笼统地要求行政机关进行整改，其指向要具体、明确，要根据各领域法律法规规章明确规定的行政机关监督管理职责，提出具体的检察建议内容，检察建议的内容要具有规范性、针对性和可诉性；七是行政机关整改期限，根据《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第21条第2款规定，行政机关应当在收到检察建议书之日起两个月内依法履行职责，并书面回复人民检察院。出现国家利益或者社会公共利益损害继续扩大等紧急情形的，行政机关应当在15日内书面回复；八是其他需要说明的事项。
本条第3款对第2款第6项“建议的具体内容”提出了要求，因为《检察建议书》对行政机关提出纠正行政违法行为和督促依法履行职责的检察建议，行政机关未按照检察建议的要求进行整改，导致国家利益和社会公共利益仍然处于受侵害的状态，就需要提起行政公益诉讼，而诉讼请求的提出，需要与检察建议的内容保持指向上的同一性，不能超出检察建议的内容，因此要求《检察建议书》的建议内容应当与可能提起的行政公益诉讼请求相街接，即建议的内容要涵盖可能提出的诉讼请求。
第七十六条 人民检察院决定提出检察建议的，应当在三日内将《检察建议书》送达行政机关。
行政机关拒绝签收的，应当在送达回证上记录，把《检察建议书》留在其住所地，并可以采用拍照、录像等方式记录送达过程。
人民检察院可以采取宣告方式向行政机关送达《检察建议书》，必要时，可以邀请人大代表、政协委员、人民监督员等参加。
【条文主旨】
本条是关于《检察建议书》送达期间和送达方式的规定。
【条文释义】
本条第1款规定了《检察建议书》的送达期间，是在检察长作出决定后的3日内。拟制的《检察建议书》由检察长决定签发后，应当及时将《检察建议书》送达行政机关。《检察建议书》一般应当当面送达，主要考虑送达也是检察机关与行政机关沟通的机会，也是为了落实“诉前实现公益保护是最佳司法状态”的理念，督促行政机关及时整改。
考虑到实践中确实存在行政机关可能拒收的情况，本条第2款规定了这种特殊情况的处置办法，即将《检察建议书》留在行政机关的住所地，并由送达人员将行政机关拒收《检察建议书》的情况记录在送达回证上，送达人员应当在送达回证上将送达的时间、送达的地点、行政机关的负责人及工作人员不签收的理由进行记录并签名确认。住所地是指行政机关的办公场所，包括行政机关的接待室、传达室等。对行政机关拒收《检察建议书》的，本款除规定送达人员应当在送达回证上记录外，还规定“并可以采用拍照、录像等方式记录送达过程”，是指行政机关拒绝签收的，送达人员可以通过拍照、录像等方式对送达进行全过程记录，以证明送达的合法性及行政机关拒绝签收的情况，并将所记录的影像资料存入案件卷宗。
为了将检察建议“做到刚性，做成刚性”，督促行政机关按照检察建议切实依法履行监管职责保护国家利益和社会公共利益，本条第3款规定检察机关可以采取宣告的方式送达《检察建议书》。《人民检察院检察建议工作规定》第18条规定：“检察建议书应当以人民检察院的名义送达有关单位。送达检察建议书，可以书面送达，也可以现场宣告送达。宣告送达检察建议书应当商被建议单位同意，可以在人民检察院、被建议单位或者其他适宜场所进行，由检察官向被建议单位负责人当面宣读检察建议书并进行示证、说理，听取被建议单位负责人意见。必要时，可以邀请人大代表、政协委员或者特约检察员、人民监督员等第三方人员参加。”本款的规定与其衔接，规定了检察机关可以采取宣告方式送达行政公益诉讼《检察建议书》，必要时，可以邀请人大代表、政协委员、人民监督员等参加。
第七十七条 提出检察建议后，人民检察院应当对行政机关履行职责的情况和国家利益或者社会公共利益受到侵害的情况跟进调查，收集相关证据材料。
【条文主旨】
本条是关于检察机关提出检察建议后跟进调查的规定。
【条文释义】
调查贯穿于检察机关公益诉讼办案的始终。诉前程序的各个阶段，都需要检察机关开展调查。跟进调查是行政公益诉讼《检察建议书》发出后的必经程序，是审查起诉的基础。检察机关提出检察建议后，是终结案件还是提起诉讼，都需要根据跟进调查的结果来决定，因此，检察机关提出检察建议后，必须跟进开展调查。跟进调查的任务是查明《检察建议书》发出后在法律和司法解释规定的整改期内行政机关是否按照检察建议内容全面依法履职，国家利益或者社会公共利益是否得到了有效保护的相关事实。根据本条的规定，跟进调查的启动时间是在《检察建议书》发出之后。行政机关在收到《检察建议书》后在整改期限内书面回复的，或者在整改期内未书面回复的，检察机关在收到书面回复或者未收到回复的在回复期满后都应进一步调查。由于本《办案规则》第47条将行政公益诉讼案件的起诉审查期间确定为整改期满一个月，为了及时提起诉讼，检察机关在发出检察建议后要及时跟进调查，为提起诉讼奠定基础。跟进调查，不能仅仅审查行政机关的回复，而要收集行政机关是否纠正违法行为或者全面依法履行职责情况以及国家利益或者社会公共利益是否得到有效保护的情况的相关证据。跟进调查应当按照本《办案规则》关于调查的规定进行，必要时，检察机关可以及时就有关情况与行政机关进行沟通，听取意见，也可以要求有关专业人员对整改的效果进行评估、鉴定、检验、检测。
第七十八条 行政机关在法律、司法解释规定的整改期限内已依法作出行政决定或者制定整改方案，但因突发事件等客观原因不能全部整改到位，且没有怠于履行监督管理职责情形的，人民检察院可以中止审查。
中止审查的，应当经检察长批准，制作《中止审查决定书》，并报送上一级人民检察院备案。中止审查的原因消除后，应当恢复审查并制作《恢复审查决定书》。
【条文主旨】
本条是关于起诉审查程序中的中止审查案件的规定。
【条文释义】
《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》对行政机关的整改期限有明确规定，其第21条第2款规定：“行政机关应当在收到检察建议书之日起两个月内依法履行职责，并书面回复人民检察院。出现国家利益或者社会公共利益损害继续扩大等紧急情形的，行政机关应当在十五日内书面回复。”所以，《办案规则》没有作重复规定。
本条第1款规定中止审查的条件。本款将“客观原因”作为中止审查的条件，行政机关在整改期内，已经依法履职，作出了行政决定或者制定了整改方案。但是，因为出现了突发事件，比如，出现自然灾害等不可抗力，或者重大公共卫生突发事件等，行政机关不能按照整改方案履行职责，人民检察院可以中止审查。本条在“突发事件”之后使用了“等”，“等”是指与突发事件相当的行政机关难以克服的因素或事件，导致未能整改或未能全部整改到位，人民检察院也可以中止审查。这些因素和事件既有自然原因，也有法定程序运行的原因导致未能整改或未能全部整改到位的情形，包括但不限于：一是季节的原因，比如，行政机关冬季作出责令行政相对人补植复绿的决定，但冬季不宜补种树木，需要待宜种季节才能整改；二是气候的原因，比如，行政机关作出要求行政相对人对河道进行修复的决定，但正处于汛期，不能修复，必须待汛期过后才能进行整改；三是行政程序本身时间要求更长的期限；四是行政机关在整改期限内作出具体可行的分期整改计划，正在按照分期计划实施但尚未完成的。上述这些情况主要表现为非行政机关自身的原因，而是行政机关自身难以克服的因素或者事件。
本条第2款规定检察机关决定对案件中止审查的，应当制作《中止审查决定书》，由于《立案决定书》《检察建议书》送达了行政机关，为了让行政机关了解检察机关对案件的办理情况，督促行政机关在条件成就时实施整改方案，保护受损的公共利益，《中止审查决定书》也应当送达行政机关。为了强化对中止审查的管理，本款规定了中止审查的审批和备案制度，按照本款的规定，中止审查由检察长审批，承办案件的检察官或者办案组没有决定权。另外，还应当将中止审查的情况报上一级检察机关备案。本款没有规定报上一级检察院备案的时间，但是，本《办案规则》第76条第1款和《人民检察院检察建议工作规定》的第21条都规定了《检察建议书》报上级检察院备案的时间，此处也应当参照执行，即在决定作出后5日内报上级检察院备案。上级检察院对备案情况应当及时进行备案审查，如果下级检察机关作出的中止审查不当的，应当根据本《办案规则》第10条第2款的规定指令下级人民检察院纠正。同时，为了强化对中止审查的管理，本款还规定对于中止审查的案件，检察机关应当及时跟进，在中止审查的原因消除后，立即作出恢复审查决定，制作《恢复审查决定书》并送达行政机关。
第七十九条 经过跟进调查，检察官应当制作《审查终结报告》，区分情况提出以下处理意见：
（一）终结案件；
（二）提起行政公益诉讼；
（三）移送其他人民检察院处理。
【条文主旨】
本条是关于跟进调查后处理结果的规定。
【条文释义】
经过跟进调查，检察官办案组织应当制作《审查终结报告》。报告中需要区分三种情形提出处理意见：一是对于存在本《办案规则》第74条所列四种情形之一的，提出终结案件的意见；二是对于符合起诉条件且本院有起诉管辖权的，提出提起行政公益诉讼的意见；三是对于符合起诉条件但本院无起诉管辖权，需要移送其他人民检察院审查起诉的，提出移送审查起诉的意见。
第八十条 经审查，人民检察院发现有本规则第七十四条第一款规定情形之一的，应当终结案件。
【条文主旨】
本条是关于在审查起诉阶段终结案件的规定。
【条文释义】
本条系援引条款。在检察建议发出后经过跟进调查对全案审查后，人民检察院发现有本《办案规则》第74条应当终结案件情形之一的，作出终结案件决定。两个阶段规定终结案件的情形一致，区别的是作出终结案件的时间节点不一样，第74条适用于调查阶段终结案件，本条适用于审查起诉阶段终结案件。
第三节 提起诉讼
第八十一条 行政机关经检察建议督促仍然没有依法履行职责，国家利益或者社会公共利益处于受侵害状态的，人民检察院应当依法提起行政公益诉讼。
【条文主旨】
本条是关于检察机关经过诉前程序后提起行政公益诉讼的规定。
【条文释义】
根据本条规定，检察机关提起行政公益诉讼，必须达到以下三个条件：一是案件已经过检察建议程序。诉前检察建议是行政公益诉讼案件提起诉讼的必经程序，绝大多数案件通过提出检察建议能达到督促行政机关纠正违法行为或整改的效果，提起行政公益诉讼的只是少数，主要是矛盾突出、职能交叉或者本地有重大影响的案件。对生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域的公益保护问题，行政机关不仅仅是法定的监管主体，其还拥有相应的技术能力和专业知识，有关问题的治理必须依赖于行政权去推动。因此，正常状态下，检察机关认为行政机关违法行使职权或者不作为的，首先向被监督行政机关提出检察建议，督促其纠正违法行为或者依法全面履行职责，促使问题处理回归到行政程序中；只有经过诉前程序，行政机关拒不纠正违法行为或者不依法全面履行法定职责，国家利益和社会公共利益仍处于受侵害状态的，检察机关才提起行政公益诉讼，通过审判程序解决公益侵害问题。
二是被监督行政机关在检察建议提出后仍然没有依法全面履行职责。需要注意的是，认定被监督行政机关是否未依法全面履行职责，应当在发出检察建议后及时跟进调查予以认定。对于一些特殊情形，如恢复植被、修复土壤、治理污染等，行政机关主观上有整改意愿，但由于受季节气候条件、施工条件、工期等客观原因限制，行政机关在检察建议回复期内无法整改完毕的，不宜机械认定未依法全面履行职责，可以适用中止审查的规定，但应当在中止审查的消除后恢复审查，继续跟进调查。
三是经过跟进调查，国家利益或者社会公共利益仍然持续处于受侵害状态。需要指出的是，对于公共利益只得到部分保护的情形，因还有部分公共利益受侵害的状态仍然没有消除，应当认定为公共利益仍然处于受侵害状态。
第八十二条 有下列情形之一的，人民检察院可以认定行政机关未依法履行职责：
（一）逾期不回复检察建议，也没有采取有效整改措施的；
（二）已经制定整改措施，但没有实质性执行的；
（三）虽按期回复，但未采取整改措施或者仅采取部分整改措施的；
（四）违法行为人已经被追究刑事责任或者案件已经移送刑事司法机关处理，但行政机关仍应当继续依法履行职责的；
（五）因客观障碍导致整改方案难以按期执行，但客观障碍消除后未及时恢复整改的；
（六）整改措施违反法律法规规定的；
（七）其他没有依法履行职责的情形。
【条文主旨】
本条是关于行政机关未依法履行职责的认定情形的规定。
【条文释义】
认定行政机关未依法履行职责，实际上是对行政机关是否依法全面履职的判断，直接关系到行政公益诉讼案件经过检察建议后能否提起公益诉讼。
在2019年最高检会同生态环境部等九部委会签的《关于在检察公益诉讼中加强协作配合依法打好污染防治攻坚战的意见》和2020年最高检会同中央网信办等十单位会签的《关于在检察公益诉讼中加强协作配合依法保障食品药品安全的意见》中都明确了判断行政机关履职尽责的标准：以法律规定的行政执法机关的法定职责为依据，以是否采取有效措施制止违法行为，是否全面运用法律法规、规章和规范性文件规定的行政监管手段，国家利益和社会公共利益是否得到了有效保护为标准。张雪樵副检察长将之归纳为“行为要件＋结果要件＋职权要件”的三要件标准。行政机关依法履行职责应当以法律规定的行政执法机关法定职责为依据，对照行政机关的“三定”方案，以是否采取有效措施制止违法行为，是否全面运用法律法规、规章和规范性文件规定的行政监管手段，国家利益或者社会公共利益是否得到了有效保护进行综合判断。本条列举的七种情形是公益诉讼检察工作开展以来各地办案的经验总结，是检察机关与法院、行政机关达成的共识。具体如下：
第一项属于完全不履职的行政不作为，行政机关逾期既不回复检察建议也不采取整改措施的，应当认定行政机关未依法履行职责。实践中还存在两种情形，一种是行政机关回复了检察建议，但在回复中明确表示不进行整改，应认定为完全不履职的行政不作为；另一种是行政机关逾期不回复检察建议，但实际上已经采取相关措施解决了公益侵害问题，从结果上来说，“两益”侵害状态已经消失，不宜认定行政机关不依法履行职责，但需要检察机关在工作中加强与行政机关的协作配合，消除行政机关对行政公益诉讼认识上的偏差。
第二项属于不完全履职的行政不作为，行政机关虽然已经制定整改措施，但没有实质性按整改措施执行的，仍应当认定行政机关未依法履行职责。
第三项属于不完全、不及时履职的行政不作为。判断行政机关是否依法履行职责，不是收到回复就认定其履职尽责了，要根据行政机关回复内容和跟进调查等情况，综合认定行政机关实施的行政处理行为是否依法、全面，对于行政机关虽按期回复但未采取整改措施或者仅采取部分整改措施的，应当认定为行政机关未依法履行职责。这种情形比较常见，人民检察院发出检察建议后，绝大多数行政机关会按期回复，但实际上并没有采取整改措施或者以各种原因为由只是采取了部分整改措施，对整改措施仅停留在纸面上或者应付整改，应当认定为行政机关未依法履行职责。
第四项涉及如何正确理解行政执法与刑事司法的衔接问题，实践中仍存在一种错误的认识，认为违法行为人已被追究刑事或者案件已移送刑事司法机关处理的，行政机关就不再负有监管职责。最高人民法院行政审判庭（2017）行他字第215号《关于行政公益诉讼中刑事处罚与行政处理衔接有关问题的电话答复》，针对吉林省高级人民法院提出的“对非法毁坏林木涉嫌犯罪的行为，在刑事处理尚未终结的情况下，行政机关能否作出责令补种树苗的处理决定？人民检察院因此事针对行政机关未予处理的情形提起行政公益诉讼的，人民法院应否受理”的问题，答复意见是：“责令补种树苗的行政处理决定与针对非法毁坏林木的犯罪所处刑罚之间不具有吸收关系，在此情况下，行政机关应当依法履行职责。行政机关不履行或者不及时履行法定职责，人民检察院就此提起行政公益诉讼且符合其他起诉条件的，人民法院应当依法立案。至于刑事案件是否立案以及是否审结，并不影响上述结论。”国务院《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》（2020年8月7日修订）第11条也规定，行政执法机关对应当向公安机关移送的涉嫌犯罪案件，不得以行政处罚代替移送，但行政执法机关向公安机关移送涉嫌犯罪案件前已经作出的警告，责令停产停业，暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照的行政处罚决定，不停止执行。行政执法机关向公安机关移送涉嫌犯罪案件前，已经依法给予当事人罚款的，人民法院判处罚金时，依法折抵相应罚金。因此，在行政责任和刑事责任交叉的案件中，对违法行为人刑事责任的追究并不当然地免除其应当承担的行政责任，当法律规范追求的行政秩序没有恢复时，仍然需要行政机关依法及时履职，如果等到刑事案件办结再去行政执法，可能导致公益侵害状态持续并扩大，不利于公益保护。实践中，行政机关作出责令违法行为人停止侵害、消除危险、依法处置危险废物、土地复垦、补植复绿等行政行为，不会影响刑事案件的办理，也更有利于保护“两益”，这些行政责任方式是刑事责任不能实现的，行政机关应当在移送司法机关追究刑事责任的同时，对违法行为人作出相应行政处理决定。
第五项属于不及时履职的情形，针对的是补植复绿、增殖放流、矿山治理等整改措施，可能因为客观障碍（比如季节、气候等不可抗力）等非因行政机关本身的原因难以在回复期内完成，但是在客观障碍消除后行政机关仍未及时恢复整改的情形。需要指出的是，这里的客观障碍与《办案规则》第78条规定的客观原因相同。这些因素和事件既有自然原因，也有法定程序运行的原因导致未能整改或未能全部整改到位的情形，这些情况主要表现为非行政机关自身的原因，是行政机关自身难以克服的因素或者事件。
第六项属于违法行使职权（或者乱作为），主要是针对行政机关作出的整改措施因违法而得不到执行的情形，如财政部门对套取补贴违法行为应当作出追缴决定，但其仅作出追缴通知书导致不能向法院申请强制执行，应当认定财政部门未依法正确履行职责。需要注意的是，此情形下提起行政公益诉讼不是针对新的违法行为，而是就检察建议指出的行政机关不依法全面履职的行为。
第七项为兜底条款，为其他未依法履行职责的情形。
常态化开展“回头看”，是落实巩固公益诉讼办案成效，切实提升公益诉讼检察治理效能的重要举措，也是公益诉讼质量建设的重要抓手。在对重点已办结案件进行“回头看”的过程中，也涉及对行政机关依法履行职责的判断问题，并根据不同情形作出不同的处理。一是在“回头看”过程中，发现行政机关原整改措施为虚假整改，未从根本上解决公益侵害问题，侵害行为没有停止或者侵害危险一直没有消除，应当认定行政机关经检察建议督促仍没有依法完全履行职责，符合提起行政公益诉讼的条件。针对这种情形，检察机关已经作出不当终结案件决定的，且距终结案件在一定合理期限内，经本院检察长或检委会决定，可以撤回终结案件决定书，向法院直接提起行政公益诉讼。二是行政机关之前的违法行为经检察建议督促，已经切实整改到位，国家利益和社会公共利益已经恢复，实质达到检察机关终结案件标准，但经过“回头看”发现同类问题又出现反复、反弹的，可以视为行政机关新的不依法履行职责，检察机关应当另案进行监督，经过诉前程序后根据整改情况再决定是否提起诉讼。
第八十三条 人民检察院可以根据行政机关的不同违法情形，向人民法院提出确认行政行为违法或者无效、撤销或者部分撤销违法行政行为、依法履行法定职责、变更行政行为等诉讼请求。
依法履行法定职责的诉讼请求中不予载明行政相对人承担具体义务或者减损具体权益的事项。
【条文主旨】
本条是关于行政公益诉讼的诉讼请求种类和适用的规定。
【条文释义】
根据《行政诉讼法》的规定，以及“两高”《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第25条关于人民法院对行政公益诉讼案件作出不同类型判决的规定，检察机关提起行政公益诉讼的，可以根据行政机关违法情形的种类，提出确认行政行为违法或者无效、撤销或部分撤销违法行政行为、依法履行法定职责、变更行政行为等诉讼请求。
一是确认行政行为违法。根据《行政诉讼法》第74条、第75条的规定，确认行政行为违法诉讼请求主要适用于以下三种情形：第一，行政行为应当撤销，但撤销会给国家利益或者社会公共利益造成重大损害；第二，行政行为违法，但不具有可撤销内容；第三，被告在起诉前改变原违法行政行为的，如纠正违法行为或者依法履行职责。该诉讼请求一般表述为“确认被告未依法履行某某职责行为违法”。在要求确认违法的同时，可以一并要求行政机关采取补救措施。但对于行政机关不作为的，一般不能在起诉时既请求履行法定职责又请求确认违法。实践中，行政机关对同一公益侵害事实往往既有违法行使职权又有行政不作为情形的，由于撤销违法行政行为可能造成“两益”损害扩大或者不具有可撤销内容的，人民检察院对行政不作为提出履行法定职责的诉讼请求时，还可以针对行政机关违法行使职权的行为提出确认违法的诉讼请求。如某县自然资源局违法在公益林范围内颁发采矿许可证，同时对采矿许可人超范围违法采矿行为破坏生态违法行为未进行监管，导致采矿许可证范围内和范围外的公益林被毁损和地质环境遭到破坏，在检察机关发出检察建议后该县自然资源局仍未有效保护生态地质环境的，人民检察院可以提出行政机关履行矿山地质环境保护监管职责的诉讼请求，还可以提出确认行政机关颁证行为违法的诉讼请求。
二是确认行政行为无效。适用于行政行为实施主体不具有行政主体资格、行政行为没有依据或者行政行为的内容客观上不可能实施等重大且明显违法情形。该诉讼请求一般表述为“确认被告某某行政行为无效”。
三是撤销或部分撤销违法行政行为。根据《行政诉讼法》第70条的规定，该诉讼请求适用于行政行为主要证据不足，适用法律、法规错误，违反法定程序，超越职权，滥用职权，明显不当六种情形；符合以上列举情形的，可以一并要求行政机关重新作出具体行政行为。该诉讼请求一般表述为“撤销或部分撤销某某行政行为”。
四是依法履行法定职责。适用于行政机关不履行或不全面履行法定职责，判决履行仍有意义的情形。这里的法定职责主要是法律、法规、规章规定的监督管理职责。对于法律、法规、规章明确规定行政机关履行期限的，在诉讼请求中列明行政机关履行职责的期限，对于没有规定明确履行期限的，在诉讼请求中一般无须列明要求行政机关履行职责的期限，列明行政机关在合理期限内履行职责即可，由法院在裁判中确定合理期限。该诉讼请求一般表述为“责令被告依法履行某某职责”或“责令被告在某某期限依法全面履行某某等法定职责”。
五是变更行政行为。适用于被诉行政机关作出的行政处罚明显不当，或者其他行政行为涉及对款额的确定、认定确有错误的情形，可以提出变更行政行为的诉讼请求。该诉讼请求一般表述为“责令被告变更某某行政行为”。
司法实践中，人民检察院根据个案中行政机关的不同违法情形，可以单独或者一并提出不同类型的具体诉讼请求。一般情况下，检察机关不单独提出确认违法的诉讼请求，但对于一定时期具有普遍性的违法、对行政机关是否负有监督管理职责存在分歧、对法律适用存在不同认识等特殊情形，检察机关可以单独提出确认违法的诉讼请求。
行政公益诉讼是检察机关以诉的形式履行法律监督职责，属于客观诉讼，本质上是检察权对行政权的监督，核心是通过诉前磋商、检察建议、提起诉讼等方式督促行政机关依法履行法定职责，达到保护国家利益和社会公共利益的政治效果、社会效果和法律效果。检察权的行使是有边界的，不能将检察权变成凌驾于行政权之上的一般监督权，行政机关选择以何种方式履行法定职责属于行政权的范畴，不能在提出依法履行法定职责的检察建议或者诉讼请求中载明行政相对人应承担的具体义务或者减损其具体权益的事项。办案中，应当注意行政公益诉讼与一般行政诉讼在客体、对象上的区别。第一，行政公益诉讼的客体是行政机关对生态环境资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让、安全生产、未成年人保护、个人信息保护、军人地位和权益保护等领域进行监督管理的行为。行政公益诉讼不受《行政诉讼法》第12条受案范围的限制，行政公益诉讼涉及的行政行为不限于一般行政诉讼所指的“可诉的行政行为”，应当作扩大解释，既包括对行政相对人权利义务产生影响的外部行政行为，也包括对“两益”产生影响的行政管理（如制定规划、单纯地维护管理）、审批等外化的内部行政行为。如文物保护领域的行政公益诉讼案件，一般不涉及行政相对人，文物保护单位多是政府的事业单位，出现文物毁损、消防等安全隐患或者破坏历史遗迹损害公益的事实，一般没有具体的行政相对人或利害关系人，检察建议的内容只针对行政机关的管理行为，这类管理行为一般不会成为公民、法人或其他组织提起行政诉讼的内容，但因管理行为的行使涉及公益，成为了人民检察院提起行政公益诉讼的客体。第二，行政公益诉讼的对象仅限行政主体，不需要将行政相对人或者利害关系人列为第三人。实践中，由检察机关提起行政公益诉讼，解决公益侵害是谁的法定职责、由谁履职去保护的问题，督促行政机关采取及时有效的措施保护“两益”不受侵害。虽然行政机关履行法定职责过程中作出的行政行为，大部分会涉及行政相对人及利害关系人的权利义务减损或增加，但这是行政机关履职派生出的问题，是行政机关与行政相对人的行政法律关系。行政相对人的权利救济可以通过行政复议、行政诉讼等程序解决。因此，不需要在行政公益诉讼中追加行政相对人为第三人。从实践情况看，将行政相对人或利害关系人列为第三人，往往会增加审理难度，增加诉讼成本，不利于公益得到及时有效保护。
行政公益诉讼提出诉讼请求，还需要注意以下几个问题：
一是能否一并提出规范性文件审查。检察机关办理行政公益诉讼案件时，认为行政机关作出行政行为依据的规范性文件不合法，可以向制定规范性文件的行政机关提出检察建议，或者可以向人民法院申请司法审查。具体而言，对行政机关规范性文件提出检察建议或提请司法审查必须具备两个条件：（1）规范性文件是被诉行政行为的依据。一个行政行为的作出，可能适用多部规范性文件，提请审查的规范性文件必须是被诉行政行为的直接依据，它可以是全部依据，即执行规范性文件的具体内容而作出被诉行政行为，也可以是部分依据，即对其作出被诉行政行为具有实体或程序上的影响。（2）检察机关认为规范性文件不合法。这里的“法”主要是指法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例以及行政规章。规范性文件“不合法”，表现为缺少上位法依据、内容与上位法相冲突、形式不合法（如未公布）等情形。如湖南省常德市检察院在办理一起国有土地出让行政公益诉讼案件中，向自然资源部门提出检察建议同时，就住建部门发布的市直单位房地产建设至正负零时办理建设许可手续文件的违法问题，向政府法制部门提出检察建议。
最高人民法院《关于适用（中华人民共和国行政诉讼法）的解释》第148条规定：“人民法院对规范性文件进行一并审查时，可以从规范性文件制定机关是否超越权限或者违反法定程序、作出行政行为所依据的条款以及相关条款等方面进行。有下列情形之一的，属于行政诉讼法第六十四条规定的‘规范性文件不合法’：（一）超越制定机关的法定职权或者超越法律、法规、规章的授权范围的；（二）与法律、法规、规章等上位法的规定相抵触的；（三）没有法律、法规、规章依据，违法增加公民、法人和其他组织义务或者减损公民、法人和其他组织合法权益的；（四）未履行法定批准程序、公开发布程序，严重违反制定程序的；（五）其他违反法律、法规以及规章规定的情形。”
检察机关认为规范性文件不合法的处理方式有两种：其一，向制定规范性文件的行政机关提出检察建议。其二，提起行政公益诉讼时一并建议人民法院对该规范性文件进行审查。但是一般来说，检察机关向制定规范性文件的行政机关提出检察建议，在检察机关提起行政公益诉讼时制定机关已经撤销该规范性文件，不再需要在起诉时一并提出规范性文件的司法审查。还需要注意的是，根据我国《宪法》和《立法法》第80条、第82条的规定，规章的制定主体为国务院各部、委员会，中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构以及省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的人民政府，规章属于立法性文件，对规章的审查和监督，依据《宪法》及《立法法》（第95条至第99条）的规定，由国务院、地方人大常委会及省级人民政府根据各自权限改变或者撤销不适当的部门规章或地方政府规章。因此，这里的规范性文件不包括国务院部门规章和地方政府规章。
二是能否一并提出重新作出行政行为。重新作出行政行为属于履行职责的范畴，可一并提出，但不宜过于具体。
三是能否一并提出确认行政协议效力。在办理国有财产保护、国有土地使用权出让领域案件会发生该情形。人民检察院提起行政公益诉讼，本质上是督促行政机关积极履职，妥善处理与第三人之间的行政法律关系，具体的履行情况属于行政权运行的范畴，人民检察院行使公益诉讼检察职能不能越俎代庖，应当尊重行政权运行规律，遵守权力边界，一般不宜一并提出该诉讼请求。四是能否一并提出采取补救措施。根据《行政诉讼法》第76条的规定，检察机关在提出确认违法或者无效的诉讼请求时，如果行政机关仍有履职空间的可能性，为了国家利益或者社会公共利益的需要，可以一并提出采取补救措施的诉讼请求。
第八十四条 在行政公益诉讼案件审理过程中，行政机关已经依法履行职责而全部实现诉讼请求的，人民检察院可以撤回起诉。确有必要的，人民检察院可以变更诉讼请求，请求判决确认行政行为违法。
人民检察院决定撤回起诉或者变更诉讼请求的，应当经检察长决定后制作《撤回起诉决定书》或者《变更诉讼请求决定书》，并在三日内提交人民法院。
【条文主旨】
本条是关于撤回起诉或变更诉讼请求的规定。
【条文释义】
最高人民法院、最高人民检察院《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第24条规定：“在行政公益诉讼案件审理过程中，被告纠正违法行为或者依法履行职责而使人民检察院的诉讼请求全部实现，人民检察院撤回起诉的，人民法院应当裁定准许；人民检察院变更诉讼请求，请求确认原行政行为违法的，人民法院应当判决确认违法。”上述规定授权检察机关在实现全部或部分诉讼请求的情形下，可以撤回起诉或变更诉讼请求，旨在提高诉讼效率，节约司法资源。
一方面，检察机关提起行政公益诉讼的目的是维护国家利益和社会公共利益，不是为诉而诉，在提起诉讼后，行政机关已经依法履行职责诉讼请求全部实现的情况下，受损的公益已经得到修复，检察机关起诉目的已经完全实现，一般情况下可以撤回起诉。另一方面，虽然行政机关在诉讼阶段按照诉讼请求履职并修复公益，但在检察机关与行政机关就是否负有监督管理职责存在认识分歧、行政机关不依法履职情节及造成公益损害后果严重案件已经进人二审、再审阶段等确有必要的情况下，检察机关也可以变更诉讼请求，请求确认原行政行为违法。如在吉林省检察机关督促德惠市朝阳乡政府履行环境保护监管职责行政公益诉讼案中，吉林省人民检察院向吉林省高级人民法院提出抗诉认为二审裁定适用法律错误，吉林省高级人民法院支持吉林省人民检察院的抗诉意见，撤销一审、二审裁定，指定德惠市人民法院重新审理。德惠市人民法院重新组成合议庭审理本案。在此期间，朝阳乡政府对案涉垃圾堆放场进行了清理，经吉林省、长春市、德惠市三级人民检察院共同现场确认，垃圾确已彻底清理，但因朝阳乡政府对其履职尽责标准仍然存在不同认识，德惠市检察院决定保留第一项确认违法的诉讼请求，并获得人民法院的支持，由人民法院通过裁判明确行政机关的行为性质，促进形成行政执法与司法共识。在案件审理过程中，检察机关撤回起诉或变更诉讼请求从本质说是对国家利益和社会公共利益的处分，需经严格规范的程序，应当经检察长决定后制作《撤回起诉决定书》或者《变更诉讼请求决定书》，在法定期限内提交人民法院。
